του Τζιάν Αντρέα Γκαραντσίνι*
Στην εποχή που τα πάντα έχουν το ψηφιακό alter ego τους, δεν μπορούσε να λείπει η ιστοσελίδα με την οποία η Ευρωπαϊκή Ένωση ενημερώνει σε πραγματικό χρόνο σχετικά με τις κυρώσεις σε ισχύ που το Συμβούλιο έχει επιβάλει σε Τρίτες Χώρες. Η πρωτοβουλία και η δημιουργία της ιστοσελίδας sanctionsmap.eu οφείλονται στην Εσθονική Προεδρία (2017). Για χάρη της ειλικρίνειας, ο διαδικτυακός αυτός Χάρτης δεν φημίζεται για τα πολλά click.
Πολλά αντιθέτως έχουν ειπωθεί και γραφτεί αναφορικά με την ευρωπαϊκή ολοκλήρωση, για τους Θεσμούς και τα επιτεύγματα της ενωμένης Ευρώπης. Αιχμή του δόρατος, η μεγαλύτερη ιστορική επιτυχία της γηραιάς ηπείρου, δηλαδή η επίτευξη της περίφημης επιθυμίας των Robert Schumann, Jean Monnet, Konrad Adenauer και Alcide de Gasperi, «ποτέ ξανά πόλεμος», status quo το οποίο ουσιαστικά από το 1950 εγγυάται την ειρήνη ανάμεσα στους λαούς των Κρατών-Μελών.
Η έως σήμερα κοινοτική πορεία είναι προφανώς επίσης κατάσπαρτη με αρκετές αποτυχίες, περισσότερο ή λιγότερο ηχηρές, περισσότερο ή λιγότερο σοβαρές. Ξεκινώντας με την αποτυχία της Ευρωπαϊκής Κοινότητας Άμυνας το 1954, μέχρι το ουσιαστικό ναυάγιο της Συνέλευσης για το Μέλλον της Ευρώπης, που ήταν επιφορτισμένη με τη σύνταξη ενός Συνταγματικού Χάρτη για την Ευρωπαϊκή Ένωση. Η θεωρητικά εξαιρετική προσπάθεια οδήγησε στην τελετή υπογραφής του Συντάγματος στο Καπιτώλιο της Ρώμης το 2004, παρουσία του συνόλου των Κυβερνήσεων των τότε 25. Δυστυχώς μια τελετή-«φάρσα», αφού την επόμενη μέρα έγινε κενό γράμμα έπειτα από τα απορριπτικά δημοψηφίσματα της Γαλλίας και της Ολλανδίας και την άρνηση του Ηνωμένου Βασίλειου, της Δανίας και της Πολωνίας να διεξάγουν δημοψήφισμα επικύρωσης.
Η απόρριψη του Ευρωπαϊκού Συντάγματος ως ιστορικό γεγονός είναι μεγαλύτερης βαρύτητας από το ίδιο το Σύνταγμα. Σφράγισε την παράδοση (προσωρινώς) στην περαιτέρω ολοκλήρωση, σηματοδότησε το «πιστοποιητικό γέννησης» του λαϊκιστικού και αντιευρωπαϊκού κινήματος που απειλεί σήμερα την πολιτική σταθερότητα ολόκληρης της Ηπείρου. Τότε, ο άνευ προηγουμένου συνασπισμός ακραίων εθνικιστικών δεξιών και ακραίων αντιεξουσιαστικών εξωκοινοβουλευτικών δυνάμεων κατά της παγκοσμιοποίησης και της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης φάνηκε κυριολεκτικά να εμφανίζεται από το «πουθενά». Στην πραγματικότητα, το φαινόμενο αυτό προϋπήρχε από καιρό, παγιδευμένο κάτω από τα ερείπια των ημιτελών προσπαθειών των Βρυξελλών και των πρωτευουσών που αποφάσιζαν συνειδητά μέρα παρά μέρα να μη «θυσιάζουν» περαιτέρω την εθνική κυριαρχία προς όφελος ενός μοντέλου ευρωπαϊκού φεντεραλισμού, παραμελώντας ένοχα την κοινωνική διάσταση υπέρ μιας νομισματικής ένωσης χωρίς φορολογική ούτε πολιτική ένωση, για να φτάσουν σε μια διεύρυνση γιγαντιαίων διαστάσεων στις χώρες του παλιού σοβιετικού μπλοκ. Διεύρυνση δαπανηρή και γραφειοκρατική. Ενσωμάτωση χωρίς πραγματική ένταξη.
Από τα πρώτα θύματα της ανικανότητας αυτής –η οποία ουσιαστικά οφείλεται στη μη θέληση μερικών και σε φτωχό όραμα των ηγετικών τάξεων της Ευρώπης που σπάνια στέκονται στο ύψος των περιστάσεων –η Κοινή Εξωτερική Πολιτική και Πολιτική Ασφάλειας. Θυμόμαστε τον Χένρι Κίσινγκερ με την περίφημα προβοκατόρικη ατάκα του «σε ποιον τηλεφωνώ όταν θέλω να μιλήσω με την Ευρώπη»; Πέρα από θέσεις, καρέκλες και διορισμούς, δεν έχουν αλλάξει και πολλά από τότε.
Ακόμα πονά τη διεθνή κοινότητα και πάνω από όλα τα θύματα και τις οικογένειες τους η παθητική στάση της Ευρώπης απέναντι στη φρίκη της πρώην Γιουγκοσλαβίας, στις περιφερειακές συγκρούσεις στην Αφρική, στους βομβαρδισμούς στη Μέση Ανατολή.
Όλο αυτό αντανακλάται παραδειγματικά και στο ζήτημα των κυρώσεων, συνήθως εμπορικού και οικονομικού περιεχομένου, «ειρηνικό όπλο» της εξωτερικής πολιτικής όταν η διπλωματία δεν επιτυγχάνει τους στόχους της. Εάν δεν υπάρχει κοινή θέση σε επίπεδο πολιτικής, μπορεί να υπάρξει κοινή θέση στο επίπεδο της εφαρμογής της πολιτικής; Προφανώς όχι.
Πράγματι, παρακολουθούμε διαχρονικά το θλιβερό θέαμα των κυρώσεων (αναφορά γίνεται εδώ μονάχα στις κυρώσεις προς Τρίτες Χώρες και όχι στις εσωτερικές προς Κράτη-Μέλη κυρώσεις), το οποίο τελευταία εμπλουτίζεται συνεχώς με πολλά επεισόδια. Μα τι είναι ακριβώς οι κυρώσεις της ΕΕ; Η Ευρωπαϊκή Ένωση εφαρμόζει «περιοριστικά μέτρα» για την επίτευξη των ακόλουθων στόχων ειδικά σε ότι αφορά στην Κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας (ΚΕΠΠΑ) που ορίζεται στο άρθρο 11 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση σχετικά με την υπεράσπιση κοινών αξιών, θεμελιωδών συμφερόντων, της ανεξαρτησίας και της ακεραιότητας της Ένωσης, καθώς και με την ενίσχυση της ασφάλειας της Ένωσης, με τη διατήρηση της ειρήνης, την ενίσχυση της διεθνούς ασφάλειας, την ανάπτυξη και εδραίωση της δημοκρατίας και του κράτους δικαίου, όπως και με το σεβασμό των ανθρωπίνων δικαιωμάτων και των θεμελιωδών ελευθεριών.
Οι Θεσμοί της Ευρώπης διαθέτουν ευρύ φάσμα πιθανών περιοριστικών μέτρων, όπως;
- Διπλωματικές κυρώσεις (απέλαση Διπλωματών, διακοπή διπλωματικών σχέσεων, αναστολή επίσημων επισκέψεων)
- Προσωρινή αναστολή συνεργασίας με Τρίτη Χώρα
- Μποϊκοτάζ αθλητικών ή πολιτιστικών εκδηλώσεων
- Εμπορικές κυρώσεις (γενικές ή ειδικές)
- Εμπάργκο όπλων
- Χρηματοοικονομικές κυρώσεις (δέσμευση κεφαλαίων ή οικονομικών πόρων, απαγορεύσεις χρηματοοικονομικών συναλλαγών, περιορισμοί εξαγωγικών πιστώσεων ή επενδύσεων)
- Απαγορεύσεις πτήσεων
- Περιορισμοί στην ελεύθερη κυκλοφορία πολιτών.
Τρεις Τρίτες Χώρες, τρία παραδείγματα à la carte χρήσης του εργαλείου των Κυρώσεων από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο.
Ουκρανία
Το 2014,στα σύνορα της ΕΕ, κατά μήκος της γραμμής που πηγαίνει από την Πολωνία στη Ρουμανία περνώντας από τη Σλοβακία και την Ουγγαρία, διεξάγεται μια πολύ βίαιη καταστολή από την φιλο-ρωσική κυβέρνηση του Βίκτορ Γιανουκόβιτς. Στο κατώφλι της Ευρωπαϊκής Ένωσης, μια κατάσταση που μοιάζει με την μαύρη σελίδα της Τσετσενίας. Το Κίεβο διαπραγματευόταν την ένταξη στην ΕΕ, η Ρωσία ήθελε να διατηρήσει την Ουκρανία σταθερά υπό έλεγχο λόγω της ισχυρής βιομηχανικής και εμπορικής οικονομίας, σταυροδρόμι αγωγών φυσικού αερίου και πετρελαίου. Αλλά και για ιστορικούς, πολιτιστικούς και θρησκευτικούς λόγους που το Κρεμλίνο δεν ξεχνά. Οι εντάσεις μεταξύ του φιλο-ρωσικού κατεστημένου και των φιλοευρωπαϊκών κινημάτων κυριαρχούν στα παγκόσμια μέσα ενημέρωσης: είναι η περίοδος της Πορτοκαλί Επανάστασης και της σύλληψης της Γιούλια Τιμοσένκο. Έτσι, ενώ η κορυφή της ΕΕ περίμενε τους Ουκρανούς στο Βίλνιους για τις τελευταίες υπογραφές, ο Πούτιν ξαφνικά έκανε raise προσφέροντας στο Κίεβο την ακύρωση των χρεών και μια έκπτωση μαμούθ στο φυσικό αέριο. Κατάπληκτη, η Ευρώπη απαντά με 680 εκατομμύρια ευρώ τελωνειακών αποταμιεύσεων με άλλα 600 εκατομμύρια ευρώ για μεταρρυθμίσεις. Τίποτα. Εξ ου και οι απειλές κυρώσεων εναντίον του Κιέβου, έντονες, αλλά ασυνεπείς στην ουσία. Διά στόματος Κομισιόν, Γερμανίας, Γαλλίας και Ιταλίας. Το σκληρό poker ακόμα συνεχίζεται. Το θέμα δεν λύθηκε ποτέ, η Ουκρανία δεν πρόκειται να γίνει Μέλος προσεχώς και είναι τώρα η Ρωσία εκ νέου στόχος ατελείωτων light περιοριστικών μέτρων à la carte ως απάντηση στην προσάρτηση της Κριμαίας.
Λευκορωσία
«Δεν θα φύγουμε από τους δρόμους, και οι δυνάμεις ασφαλείας θα χρησιμοποιήσουν θανατηφόρα όπλα εάν χρειαστεί». Έτσι απλά ο Aναπληρωτής Yπουργός Εσωτερικών της Λευκορωσίας Γκενάντι Καζάκεβιτς «σε μια λάμψη ωμής ειλικρίνειας» απειλούσε τον Αύγουστο τους διαδηλωτές οι οποίοι, με τη σειρά τους, δεν εγκατέλειψαν τους δρόμους της χώρας σε ειρηνική απελπισμένη διαμαρτυρία κατά εκείνου που δεν είναι λίγοι που αποκαλούν το τελευταίο δικτατορικό καθεστώς στην Ευρώπη. Μια ξεκάθαρη απειλή, η πρώτη στην οποία αναφέρεται ρητά η χρήση όπλων, που προτρέπει την αντίδραση της Ευρωπαϊκής Ένωσης η οποία σε επίπεδο Συμβουλίου Υπουργών Εξωτερικών στο Λουξεμβούργο εκφράστηκε στις 12 Οκτωβρίου υπέρ της θέσπισης νέων κυρώσεων κατά της Λευκορωσίας του Αλεξάντερ Λουκασένκο (που συμπληρώνει φέτος 26 χρόνια στην εξουσία). Αλλά…
Έπειτα από ένα αδιέξοδο εβδομάδων -που προκλήθηκε από τα βέτο της Κύπρου και της Ελλάδας που αρνούνταν να εγκρίνουν τις κυρώσεις στο Λουκασένκο εάν η ΕΕ δεν υιοθετούσε παρόμοια στάση κατά των γεωτρήσεων της Τουρκίας στην Ανατολική Μεσόγειο- η κατάσταση φαίνεται να έχει «ξεκλειδώσει». Οι 27 προσφέρουν νέα διέξοδο στον ηγέτη της Λευκορωσίας: οι κυρώσεις ενδέχεται να μην επιβληθούν εάν ο Λουκασένκο πραγματοποιήσει σοβαρές συνομιλίες με την αντιπολίτευση, συμφωνήσει στη διοργάνωση νέων εκλογών και «αφήσει ήσυχους» τους διαδηλωτές. Και η ζωή συνεχίζεται, à la carte και αυτή όπως οι κυρώσεις.
Τουρκία
Καθώς επιδιώκει να καταστεί γεωπολιτική δύναμη, για πολλοστή φορά η ΕΕ φαίνεται να επιλέγει να είναι ισχυρή με τους αδύναμους και αδύναμη με τους ισχυρούς. Συμβαίνει τώρα με τη Τουρκία, και πάλι οι κυρώσεις εκμεταλλεύονται για διπλωματικούς συμβιβασμούς χαμηλής πολιτικής ποιότητας. Διά στόματος ανωτάτων αξιωματούχων στις Βρυξέλλες οι προοπτικές ένταξης της Τουρκίας έχουν ουσιαστικά τελειώσει (ενώ ανεβαίνουν οι μετοχές της Σερβίας και της Βόρειας Μακεδονίας), οι διαπραγματεύσεις επικεντρώνονται σχεδόν αποκλειστικά σε μια πιο στενή και οικονομικά πλούσια τελωνειακή ένωση. Ακολουθώντας τη λογική του, ο Ερντογάν προκαλεί και ανοικτά απειλεί σε πολλά χερσαία και θαλάσσια μέτωπα τα σύνορα και τα συμφέροντα Κρατών-Μελών και ολόκληρης της Ένωσης. Αυτόματες οι κυρώσεις, λογικά. Όχι. Προτείνονται, αλλά είναι χαμηλών επιπτώσεων. Μπερδεύονται με το θέμα της Λευκορωσίας. Σταυρώνονται τα βέτο. Περνά η σχεδόν ασήμαντη ανανέωση περιοριστικών μέτρων που αφορούν απαγορεύσεις ταξιδιού στην ΕΕ και δέσμευση περιουσιακών στοιχείων για άτομα και νομικά πρόσωπα.
Επιπλέον, το Ευρωκοινοβούλιο ζητά κυρώσεις για το θέμα της παράκτιας περιοχής των Βαρωσίων στα κατεχόμενα. Τίποτα, πάλι. Δεν βιαζόμαστε. Οι σχέσεις με την Τουρκία θα επανεξεταστούν από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο πριν από τα Χριστούγεννα. Η Γερμανία δεν επιθυμεί να χαλάσει τον άξονα Βερολίνο-Άγκυρα. Τα Κράτη-Μέλη δεν επιθυμούν να θυσιάζουν στο βωμό της Τουρκίας τις σχέσεις τους με τη Γερμανία.
Υπάρχει όμως και μια εσωτερική διάσταση, όταν οι κυρώσεις απευθύνονται σε Κράτος-Μέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η εξασφάλιση του σεβασμού του κράτους δικαίου σε όλες τις Χώρες της Ένωσης είναι απαραίτητη και ανήκει στον κοινοτικό κεκτημένο. Επομένως, σε περίπτωση μη συμμόρφωσης ενεργοποιούνται διαδικασίες που ενδέχεται να καταλήγουν σε ένα σύστημα κυρώσεων. Διαφορετικά, οι πολίτες της Ένωσης που υφίστανται παραβίαση των θεμελιωδών δικαιωμάτων τους δεν θα αισθάνονταν την προστασία που πρέπει να τους διασφαλίζεται ως δικαίωμα Ευρωπαίων πολιτών.
Ωστόσο, γνωρίζουμε ότι δεν λείπουν οι χώρες οι οποίες δεν σέβονται επαρκώς αυτές τις αρχές, όπως πρόσφατα συνέβη στην Πολωνία και στην Ουγγαρία (αλλά και στη Μάλτα, στη Σλοβακία, στη Ρουμανία και στη Σλοβενία), όταν Κυβερνήσεις και Κοινοβούλια εγκρίνουν ελευθεροκτόνα πλαίσια που περιορίζουν τα δικαιώματα της ενημέρωσης, την ανεξαρτησία του δικαστικού σώματος, την ελευθερία της έκφρασης, τα δικαιώματα των μειονοτήτων. Ή όταν ακόμα «δεν κάνουν αρκετά» για την καταπολέμηση της διαφθοράς και της κατάχρησης εξουσίας του δημοσίου.
Το ζήτημα έχει λάβει ανησυχητικές διαστάσεις. Εσωτερικά και εξωτερικά της Ένωσης. Φαίνεται πια απαραίτητο να τροποποιηθούν οι κανόνες της Συνθήκης που προβλέπουν την ομοφωνία και επομένως το βέτο, το οποίο αποδείχθηκε ανεπαρκές, εάν ο σκοπός είναι η τήρηση των θεμελιωδών διατάξεων της Συνθήκης, ο σεβασμός των κοινών κανόνων του παιχνιδιού. Σε σημείο που η πρόταση της Κομισιόν που ισχύει από το 2019 «ενός Κανονισμού για την προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης στην περίπτωση γενικευμένων ελλείψεων σε ό,τι αφορά το κράτος δικαίου στα κράτη μέλη» και προβλέπει το δικαίωμα αναστολής εκταμίευσης κεφαλαίων, συνεισφορών ή στήριξης σε Κράτη-Μέλη που παραβιάζουν τις αρχές του κράτους δικαίου. Ένας μοχλός πίεσης, δηλαδή, των Βρυξελλών για την αποκατάσταση των δημοκρατικών αρχών.
Οι Βρυξέλλες διαθέτουν τα εργαλεία για να διαδραματίσουν μεγαλύτερο γεωπολιτικό ρόλο, αλλά πρέπει να λαμβάνουν υπόψη τα συμφέροντα 27 διαφορετικών κρατών. Η απειλή της επιβολής κυρώσεων χωρίς να είναι σε θέση η ΕΕ να τις εφαρμόσει, υπονομεύει ανεπανόρθωτα την αξιοπιστία της Ένωσης σε διεθνές επίπεδο. Από τη μία, σκληρός και σεβαστός παίχτης στο τραπέζι του Παγκοσμίου Οργανισμού Εμπορίου, από την άλλη κομπάρσο στην καλύτερη των περιπτώσεων σε δεύτερο μη πρωταγωνιστικό ρόλο στο πλατό της διεθνούς πολιτικής. Σε αυτήν τη συγκυρία, η Ευρωπαϊκή Ένωση καλείται να αποκτήσει επιτέλους πλήρη επίγνωση της σημασίας των διεθνών κυρώσεων και περιορισμών, και να αναπτύξει στρατηγικές κυρώσεων με στόχο την προστασία της ευρωπαϊκής κυριαρχίας. Και της αξιοπρέπειας της.
*Ανάλυση του Τζιάν Αντρέα Γκαραντσίνι, Καθηγητή Ιστορίας της Ευρωπαϊκής Ολοκλήρωσης, Συμβούλου Εξωστρέφειας, πρώην δημοτικού συμβούλου Ηρακλείου – Το κείμενο περιλαμβάνεται στο 35ο Δελτίο Ευρωπαϊκών Εξελίξεων του ΕΝΑ